Analyse Rapport officiel

Rapport Mesnier/Carli 2019 : l'acte de naissance du soin non programmé organisé

En juin 2019, le Premier ministre missionne un député et un médecin urgentiste pour répondre à une crise. Six ans plus tard, leurs recommandations ont reconfiguré le système de soins français et posent le cadre exact dans lequel s'inscrit la médecine du moment.

Rapport N°2019-058R Thomas Mesnier, député de Charente & Pr Pierre Carli, CNUH Décembre 2019 Mandaté par le Premier ministre & la ministre des Solidarités et de la Santé
Couverture du rapport Mesnier/Carli 2019, Pour un Pacte de Refondation des Urgences
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Rapport N°2019-058R, décembre 2019. Thomas Mesnier, député de Charente & Professeur Pierre Carli, président du CNUH.

Le rapport en chiffres

21M

Passages aux urgences en 2016

Contre 10 millions en 1996. Le doublement en 20 ans.

Données SAE 2016, DREES

43%

Des patients auraient pu être pris en charge en ville

S'ils avaient pu obtenir un rendez-vous le jour même ou le lendemain.

Enquête DREES, un jour donné, juin 2013

75%

Des passages entre 8h et 20h en semaine

Aux heures où la médecine de ville devrait être accessible.

Enquête DREES, un jour donné, juin 2013

Le contexte : une crise aux urgences qui ne pouvait plus attendre

Le printemps 2019 marque un point de rupture. Les personnels des services d'urgences sont en grève depuis plusieurs semaines. Les temps d'attente s'allongent, les équipes s'épuisent. Par lettres du 6 et du 19 juin 2019, le Premier ministre Édouard Philippe et la ministre Agnès Buzyn confient à Thomas Mesnier et au Professeur Pierre Carli la conduite d'une réflexion sur la refondation des urgences.

Ce qu'ils trouvent dépasse la crise sociale : une tendance structurelle de fond. En 2016, près de 21 millions de passages ont été recensés dans les 719 structures d'urgence françaises, soit +3,5 % par rapport à 2015. Vingt ans plus tôt, en 1996, ce chiffre était de 10 millions. Le doublement ne s'explique pas par une dégradation de l'état de santé, il s'explique par un défaut d'organisation de la médecine de ville.

Le diagnostic central : ce n'est pas un problème d'urgences, c'est un problème d'amont

La formulation du rapport est sans ambiguïté : c'est parce qu'ils ne peuvent pas obtenir un rendez-vous le jour même ou le lendemain que 43 % des patients se présentent aux services d'urgences, alors qu'ils pourraient être pris en charge dans un cabinet, une maison de santé pluriprofessionnelle ou un centre de santé si une offre de soins était facilement accessible.

Le rapport identifie trois facteurs aggravants : la désertification médicale, la diminution des visites à domicile, et l'insuffisante structuration des soins non programmés en médecine de ville. Les urgences sont devenues, par défaut, le guichet universel des soins que la ville n'organisait pas.

« Si 75 % des passages aux urgences ont lieu aux heures d'ouverture des cabinets, et si 43 % relèvent de soins réalisables en ville, alors le problème n'est pas la capacité hospitalière. C'est l'organisation du flux médical immédiat en dehors de l'hôpital. »

Synthèse du rapport Mesnier/Carli, décembre 2019

Trois recommandations qui ont reconfiguré le système

Le rapport formule 28 recommandations. Trois ont eu un impact structurant sur l'organisation des soins non programmés.

10

Créer le Service d'Accès aux Soins (SAS)

Un numéro unique régule les demandes non urgentes et oriente vers le bon professionnel : téléconsultation, médecin de ville, centre de santé. Mise en œuvre : le SAS a été généralisé par décret le 14 juin 2024.

Généralisé en 2024
5

Structurer les CPTS comme acteurs du soin non programmé

Partenariats CPTS / GHT. La mise en place de créneaux SNP est depuis devenue un critère de labellisation, intégré à l'avenant 9 à la convention médicale de 2021.

9

Généraliser la télémédecine dans la régulation

La pandémie a accéléré cette recommandation. En 2023, la Cour des comptes recensait 12M de téléconsultations annuelles, mais constatait que leur potentiel pour les soins non programmés reste largement inexploité.

Bilan 2025 : ce qui a été fait, ce qui reste à construire

Six ans après le rapport, le bilan est contrasté. Le SAS existe dans tous les territoires depuis 2024. La permanence des soins ambulatoires a été réorganisée, avec la reconnaissance des centres de santé comme lieux d'exercice par décret du 19 février 2025. L'avenant 9 (2021) a créé la majoration SNP.

Mais le rapport IGAS 2025 sur les Centres de Soins Non Programmés constate que 400 à 600 CSNP opèrent encore sans cadre réglementaire ni numéro FINESS. Les 21 millions de passages aux urgences de 2016 sont devenus 21,3 millions en 2024 selon la DREES. La croissance n'a pas été inversée. Le diagnostic de 2019 reste valide en 2025 : le flux médical immédiat en ville n'est pas encore organisé à la hauteur du besoin.

L'angle mort du rapport Mesnier/Carli est précisément celui que la médecine du moment adresse. Les recommandations portaient sur la régulation (SAS), la permanence (PDSA) et la structuration des acteurs (CPTS). Elles supposaient que les structures de ville seraient capables d'absorber le flux orienté, sans outil dédié pour le faire.

Les recommandations clés et leur bilan en 2025

Recommandation Objet Bilan 2025
N°10 Créer le Service d'Accès aux Soins (SAS) ✓ Généralisé, décret 14 juin 2024
N°5 Partenariats CPTS/GHT, créneaux SNP ✓ Partiel, avenant 9 à la convention médicale (2021)
N°9 Généraliser la vidéo à distance dans la régulation ✓ Accéléré par le Covid, 12M téléconsultations en 2023
N°1 MMG à proximité de tous les SAU ~ Partiel, déploiement hétérogène selon les territoires
N°12 Généraliser la PDSA d'ici 2020 ~ En cours, centres de santé reconnus par décret février 2025
CSNP Structurer l'offre SNP en ville ✗ Non abordé en 2019, comblé par le rapport IGAS 2025

Sources : Rapport Mesnier/Carli, décembre 2019 · Rapport IGAS N°2025-050R, octobre 2025 · Rapport Cour des comptes, avril 2025 · Décret 14 juin 2024 · Décret 19 février 2025

L'angle mort identifié par l'IGAS en 2025 : les centres de soins non programmés

Le rapport IGAS N°2025-050R, publié en octobre 2025, prolonge le diagnostic Mesnier/Carli en identifiant un phénomène non anticipé en 2019 : l'émergence de 400 à 600 centres de soins non programmés (CSNP) sur le territoire. Ces structures, nées de la demande, fonctionnent sans cadre réglementaire dédié ni numéro FINESS. L'IGAS recommande de créer un statut juridique propre et d'intégrer ces centres dans le maillage territorial.

Ce constat confirme que la structuration des soins non programmés en ville, que le rapport Mesnier/Carli avait identifiée comme nécessaire, n'a pas été portée par un outil organisationnel adapté. Le SAS régule l'orientation, les CPTS coordonnent les acteurs, mais aucun de ces dispositifs ne gère le flux opérationnel au sein même du centre de santé : accueil du patient, triage, téléconsultation ou consultation physique, facturation, suivi.

C'est précisément ce chaînon opérationnel que doit combler une plateforme de gestion du soin non programmé, qu'il s'agisse de consultations physiques sans rendez-vous ou de téléconsultations intégrées au même flux.

Comment le rapport Mesnier/Carli s'articule avec les réformes 2024-2025

Depuis la publication du rapport en 2019, trois réformes structurantes ont concrétisé ses recommandations. Le décret du 14 juin 2024 a généralisé le Service d'Accès aux Soins dans l'ensemble des territoires, créant un guichet unique de régulation des demandes de soins non programmés. Le décret du 19 février 2025 a reconnu les centres de santé comme lieux d'exercice de la permanence des soins ambulatoires, leur ouvrant un rôle officiel dans le dispositif PDSA. Enfin, le rapport IGAS d'octobre 2025 a posé les bases d'un futur cadre réglementaire pour les centres de soins non programmés.

Ces trois textes dessinent un écosystème où les centres de santé deviennent des effecteurs clés du soin non programmé, à condition de disposer d'un outil capable de gérer la consultation physique et la téléconsultation dans un flux unique, sans rendez-vous.

Ce que le rapport Mesnier/Carli confirme pour notre approche

Le problème est documenté depuis 2019, pas résolu

43 % des passages aux urgences relèvent d'une prise en charge possible en ville, dont 29 % par un médecin généraliste sans plateau technique. Ce sont exactement les cas que la médecine du moment adresse : des soins souhaitables dans la journée ou sous 48 heures, qui n'ont pas trouvé de réponse en ville.

Le SAS oriente, les centres de santé accueillent

La recommandation n°10 a créé le SAS comme outil de régulation. Mais la régulation n'est efficace que si les structures d'accueil peuvent absorber les patients orientés. Consultation physique et téléconsultation sans rendez-vous dans un seul flux, c'est ce que doit permettre un centre effecteur du SAS.

La téléconsultation comme chaînon manquant

Le rapport de 2019 anticipait le rôle de la télémédecine dans la régulation des soins non programmés. La Cour des comptes, en 2025, constate que ce potentiel reste inexploité. Un centre qui organise la téléconsultation sans rendez-vous dans le même flux que la consultation physique comble cet angle mort. C'est la raison d'être des centres de soins non programmés qui émergent sur le territoire.

Votre centre peut répondre à ce que Mesnier/Carli ont prescrit en 2019

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